Perkembangan Administrasi Pemerintah Daerah Di Indonesia

Pemerintahan daerah di Indonesia mengalami perkembangan yang ditandai dengan berubahnya sistem pemerintahan yang ada. Penulis akan mencoba menjelaskan bagaimana pemerintahan daerah pada masa sebelum kemerdekaan sampai paska kemerdekaan RI pada 17 Agustus 1945. Setelah kemerdekaan sampai sekarang peraturan perundang-undangan yang mengatur pemerintahan daerah mengalami beberapa pergantian. Menurut Sarundajang (2005:25) berubahnya sistem pemerintahan dari pusat ke daerah terletak pada pola pikir partisipatif populis. Partisipatif populis menghendaki adanya akses bagi masyarakat untuk bersikap menentukan kehidupan penyelenggaraan sistem pemerintahan daerah, dimana kaum elite harus mempertanggungjawabkan pelaksanaan kebijakan pemerintahan kepada rakyat dan masyarakat merespon output kebijakan yang telah dilaksanakan. Prinsipnya bahwa pemerintah untuk rakyat bukan Rakyat untuk Pemerintah, jadi pemerintah daerah harus melayani rakyat daerah. Untuk mengetahui bagaimana perkembangan pemerintahan daerah di Indonesia penulis akan menguraikan dari masa ke masa.

1. MASA HINDIA BELANDA

Pada masa penjajahan Belanda, Indonesia bukan merupakan suatu negara tetapi merupakan bagian wilayah Pemerintah Negara Belanda yang disebut Hindia Belanda bagian Timur (Nederlands Oost Indie) disamping adanya Hindia Belanda bagian Barat (Nederlands West Indie) yaitu Suriname dan kepulauan sekitarnya.

Sebagai daerah jajahan, Indonesia tunduk kepada hukum yang dibuat oleh Pemerintah Negeri Belanda baik hukum dasarnya maupun peraturan perundang-undangan sebagai pelaksanaannya baik yang dibuat di Belanda maupun Pemerintah Hindia Belanda di Indonesia.

Hukum Dasar Belanda disebut Undang-undang Dasar (Grondswet) yang berlaku dan mengikat seluruh penduduk baik rakyat Belanda sendiri maupun rakyat Indonesia. Peraturan pelaksanaan UUD (Wet) dibuat oleh Parlemen Belanda yang terdiri dari kamar ke dua (Tweede Kamer) dan kamar ke satu (Eerste Kamer) yang terkenal dengan nama Staten General. Peraturan Pelaksanaan dari suatu Undang-undang dilakukan dengan Peraturan Pemerintah Negeri Belanda yang disebut Regelling Reglement (RR). Peraturan Pelaksanaan dapat juga disebut dengan Keputusan Raja (Koningklijke Besluit).

Sistem pemerintahan Hindia Belanda peda waktu itu dapat digambarkan sebagai berikut:

a. Sistem Pemerintahan Sentralistis

Dalam pembentukan Pemerintah Daerah di Hindia Belanda waktu itu dianut 2 (dua) cara yaitu daerah langsung dan daerah tidak langsung.

1) Pemerintahan umum di Nederlandse Indie dijalankan oleh Gubernur Jenderal atas nama Ratu Belanda.

2) Daerah Tidak Langsung (Indirect Gebied) artinya tidak langsung diperintah oleh Pemerintah Hindia Belanda. Daerah-daerah ini adalah berbentuk pemerintah kerajaan/kesultanan yang sudah ada. Misalnya: Kesultanan Yogyakarta, Kasunanan Surakarta, Kasultanan Palembang, Deli, Aceh dan sebagainya. Daerah-daerah swapraja ini diberikan kelonggaran untuk menyelenggarakan pemerintahan sendiri atau mengurus rumah tangga daerah swpraja sendiri (otonomi) dengan suatu perjanjian politik (Politiek Contract) baik dengan cara kontrak/perjanjian jangka panjang atau kontrak/perjanjian jangka pendek ( Korte Verklaring). Daerah-daerah itu semua mendapat pengawasan dari Pemerintah Hindia Belanda dengan menempatkan pejabat pengawas dengan pangkat Asisten Residen atau Controleur, Residen bahkan sampai Gubernur.

3) Daerah Langsung (Direct Gebied) artinya daerah yang langsung diperintah oleh Pemerintah Hindia Belanda secara terpusat dari Batavia (Jakarta). Daerah jajahan Hindia Belanda dibagi secara hirarkis atas wilayah pemerintahan administratif yang disebut juga sebagai Pemerintahan Pangreh Praja (Gawesten) yaitu:

- Di Jawa dan Madura:

a) Propinsi : Gubernur

b) Karesidenan : Residen (Afdeling)

c) Kabupaten (Regenschap) :Asisten Residen yaitu Bupati (Regent)

d) Kawedanan (District) : Kepala Distrik yaitu Wedana

e) Kecamatan (Onderdistrict) : Kepala Onderdistrict yaitu Asisten Wedana

f) Desa : Kepala Desa

- Di Luar Jawa dan Madura:

a) Propinsi

b) Karesidenan

c) Afdeling

d) Onder Afdeling

e) Kawedanan/District

f) Kecamatan/Onder District

g) Desa/Marga/Kuria/Nagari

Daerah langsung ini pada umumnya berada di Jawa dan Madura. Terdapat juga masyarakat hukum adat yaitu kesatuan masyarakat yang kecil yang disebut desa di Jawa, marga,kuria atau nagari diluar Jawa.

Kepala-kepala persekutuan masyarakat hukum adat ini oleh penguasa Belanda diberi tugas urusan-urusan Pemerintah Pusat tanpa digaji dengan kata lain mereka melaksanakan tugas pembantuan (Medebewind). Jelasnya kepala-kepala persekutuan masyarakat hukum adat tidak melaksanakan tugas-tugas dekonsentrasi, karena mereka bukan alat pemerintah Belanda, tetapi hanya melaksanakan tugas titipan disamping mengatur rumah tangganya sendiri. Penyelenggaraan desentralisasi ini disebut “Desentralisasi Politik” karena pengurusan kepentingan rumah tangganya sendiri didasarkan kehendak dari rakyat secara langsung melalui musyawarah.

Di samping itu adanya persekutuan masyarakat hukum adat yang tidak terikat pada suatu wilayah hukum yang hanya mengurus suatu kepentingan yaitu kepentingan perairan sawah yang dikenal dengan sistem subak di Bali. Mereka diberi kebebasan mengurus rumah tangganya sendiri dalam soal pembagian air, hak dan kewajiban para anggotanya dan sebagainya. Penyelenggaraan desentralisasi ini disebut “Desentralisasi Fungsional” karena adanya pengakuan pada kelompok pengurus yang mengurus kepentingan kelompoknya. Tetapi pemerintah Belanda tidak memberikan dasar hukum yang formal.

Terdapat juga “Desentralisasi Kebudayaan” yaitu pengakuan terhadap kelompok kecil dalam masyarakat yang menyelenggarakan kebudayaan sendiri (pendidikan, agama, dan sebagainya)

b.Sistem Pemerintahan Desentralisasi

Dalam perkembangannya pemerintah Belanda memberikan desentralisasi dengan dikeluarkannya:

a) Decentralisatie Wet 1903, Staablad 1903 no.329

Dimana dengan UU ini pemerintah Belanda membuka kemungkinan pembentukan daerah-daerah otonomi di Indonesia.

b) Decentralisatie Besluit 1905 Stb.1905-137 dan Ordonantie tentang Dewan Daerah 1905 (Locale Raad Ordonantie 1905 Stb.1905-131) yang memungkinkan dibentuknya dewan Perwakilan Rakyat Lokal (Locale Raad). Ini merupakan peraturan pelaksanaan dari UU diatas.

c) Mulai tahun 1922 diselenggarakan reorganisasi pemerintahan daerah dimana di Jawa dan Madura dibentuk daerah-daerah otonom yang disebut Propinsi, Kabupaten dan Kotapraja. Disamping itu masih dibentuk daerah-daerah otonom berdasarkan UU Desentralisasi tahun 1903 yaitu:

v Pembentukan kelompok-kelompok masyarakat dalam satu wilayah administratif yang berada di bawah kekuasaan seorang Residen misalnya Karesidenan Palembang, Karesidenan Sumatera Barat.

v Pembentukan Kotapraja misalnya kotapraja Palembang, Padang, Medan dan Makassar.

Pada dasarnya UU tentang reorganisasi pemerintahan tahun 1922 memberikan kewenangan kepada:

v Gubernur beserta pejabat-pejabat oarang Belanda sebagai alat Pusat Pemerintah Hindia Belanda di samping menjalankan tugas di bidang dekonsentrasi, diberikan kewenangan menjalankan tugas desentralisasi disertai kelengkapan dengan keuangan yang cukup yang disebut “Administratief en Financiele Decentralisati “

v Bupati, walikotamadya beserta pejabat-pejabat pribumi atau pangreh praja diberikan kelonggaran kewenangan disamping melaksanakan tugas dekonsentrasi juga menjalankan tugas desentralisasi.

v Mengikutsertakan unsur-unsur yang progresif di daerah dalam pemda secara intensif dibidang desentralisasi.

2. ADMINISTRASI PEMDA PADA MASA PENDUDUKAN TENTARA JEPANG

Pada masa pendudukan Jepang Indonesia dibagi dalam 3 (tiga) wilayah kekuasaan militer yaitu:

a) Daerah Jawa dan Madura dikuasai Komandan Pasukan Angkatan Darat Jepang yang ke-16 ( Gunseikanbu Jawa ) yang berkedudukan di Jakarta

b) Daerah Sumatra dikuasai oleh Komandan Pasukan Angkatan Darat Jepang yang ke-25 (Gunseikanbu Sumatera) yang berkedudukan di Bukittinggi

c) Wilayah kepulauan lainnya dikuasai Komandan Pasukan Angkatan Laut Jepang (Minseibu) yang berkedudukan di Makassar (Ujung Pandang)

Pemerintahan tertinggi dilakukan oleh perwira tinggi Jepang yang disebut “Saikoo Sikikan”. Di bidang pemerintahan sipil pada prinsipnya Jepang mengikuti struktur pada masa penjajahan Belanda dengan mengganti nama-namanya dalam bahasa Jepang. Perubahan yang ada adalah dihapuskannya wilayah Propinsi dan Gubernurnya, Afdeling dan Asisten Residennya, namun jabatan Residen dan Bupati tetap dipertahankan.

Dalam rangka pelaksanaan tugas dekonsentrasi wilayah Jawa dan Madura dibagi atas:

a) Syuu (Karesidenan) dikepalai oleh seorang Syuu-Cookan (Residen)

b) Si (Kotapraja) dikepalai oleh seorang Si-Coo (Walikota)

c) Ken (Kabupaten) dikepalai oleh seorang Ken-Coo (Bupati)

d) Gun (Distrik) dikepalai oleh seorang Gun-Coo (Wedana)

e) Son (Kecamatan) dikepalai oleh seorang Son-Coo (Camat)

f) Ku (Desa) dikepalai oleh seorang Ku-Coo (Kepala Desa)

Pada masa pendudukan Jepang pada mulanya asas desentralisasi tidak dijalankan. Tetapi dalam perkembangannya kemudian yakni menjelang kekalahannya karena terdesak perlawanan Sekutu, Jepang menghidupkan kembali dewan-dewan daerah untuk menarik simpati rakyat. Dewan Pusat disebut “Cuoo-Sangiin”, Dewan Karesidenan disebut “Syuu-Sangikai” dan dewan untuk kotapraja disebut “Tokubetsu Si Sangikai”. Namun penunjukan atau pemilihan anggota dewan ini tidak demokratis karena hanya sesuai dengan keinginan pemerintahan Jepang saja.

3. ADMINISTRASI PEMDA DALAM KURUN WAKTU PERTAMA BERLAKUNYA UUD 1945 (18 Agustus 1945 s/d 27 Desember 1949)

Sebelum pasal 18 UUD 1945 (sebelum amandemen) diwujudkan, Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia dalam rapatnya tanggal 19 Agustus 1945 dalam rangka menertibkan administrasi pemerintah daerah telah menetapkan hal-hal sebagai berikut:

1) Untuk sementara daerah di Negara indonesia dibagi dalam 8 (delapan) Propinsi yang dikepalai oleh seorang Gubernur. Propinsi-propinsi tersebut adalah:

v Jawa Barat

v Jawa Tengah

v Jawa Timur

v Sumatra

v Borneo (Kalimantan)

v Sulawesi

v Maluku

v Sunda Kecil

2) Daerah Propinsi dibagi dalam Karesidenan yang dikepalai oleh seorang Residen. Gubernur dan Residen dibantu oleh Komite Nasional Daerah

3) Kedudukan Kota (Gementee) diteruskan

Pada tanggal 23 November 1945 telah dikeluarkan UU no.1 tahun 1945 tentang Kedudukan Komite Nasional Daerah. Dalam masa berlakunya undang-undang ini:

1) Kepala Daerah mempunyai fungsi ganda yaitu sebagai aparat Pemerintah Pusat sekaligus menjadi aparat Pemerintah Daerah

2) Terdapat 3 (tiga) jenis daerah otonom yaitu:

a) Bekas daerah karesidenan

b) Kabupaten

c) Kota

3) Otonomi Daerah dirumuskan secara sederhana yaitu:

a) Tidak sama dengan otonomi pada masa penjajahan Belanda dan Jepang

b) Lebih luas daripada otonomi pada masa penjajahan Belanda

c) Pembinaan otonomi ditujukan untuk memberikan kebebasan mengatur bagi daerah

Dengan persetujuan Badan Pekerja Komite Nasional Pusat, pada tanggal 10 Juli1948 ditetapkan UU no.22 tahun 1948 tentang Pemerintah Daerah.

Menurut UU ini ada 3 (tiga) tingkat daerah otonom yaitu:

a) Propinsi

b) Kabupaten (Kota Besar)

c) Desa (Kota Kecil)

d) Daerah Istimewa yang setingkat dengan Propinsi, Kabupaten atau Desa yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Daerah Istimewa adalah daerah yang mempunyai hak asal-usul dan di masa itu mempunyai pemerintahan yang istimewa. Kepala/Wakil Kepala Daerah Istimewa diangkat oleh Presiden RI dari keturunan keluarga yang berkuasa di daerah itu dari jaman RI belum terbentuk dan masih menguasai daerahnya.

Menurut UU ini setiap daerah mempunyai 2 (dua) jenis kewenangan yaitu:

a) Otonomi, ialah hak untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya

b) Medebewind (swatantra/tugas pembantuan) ialah hak menjalankan peraturan-peraturan dari Pemerintah Pusat atau daerah tingkat atasan berdasarkan perintah dari pihak atasan tersebut.

Adapun susunan Pemerintah Daerah menurut UU ini adalah:

a) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

b) Dewan Perwakilan Daerah (DPD)

Wewenang yang dimiliki DPRD antara lain sebagai berikut:

a) Mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya

b) Menjalankan peraturan-peraturan yang diperintahkan oleh pihak atasan

c) Membuat peraturan daerah untuk melaksanakan otonomi dan medebewind

d) Menetapkan anggaran belanja dan pendapatan daerah

e) Memilih anggota-anggota DPD

f) Mencalonkan Kepala Daerah

Ketua DPD adalah Kepala Daerah, yang mempunyai 2 (dua) fungsi pokok yaitu sebagai pengawas pekerjaan DPRD dan DPD dalam hal ini Kepala Daerah adalah sebagai wakil Pemerintah Pusat dan sebagai ketua dan anggota Dewan Pemerintah artinya Kepala Daerah sebagai organ Pemerintah Daerah.

Menurut UU no.22 tahun 1948 ini Pemda ialah DPRD dan DPD (termasuk Kepala Daerah). Kekuasaan Pemda berada di tangan DPRD. DPD bertanggung jawab terhadap DPRD dan dapat dijatuhkan oleh DPRD dengan mosi tidak percaya. Kedudukan Kepala Daerah sangat lemah dan tergantung pada DPRD. Dalam prakteknya UU ini belum dapat dilaksanakan secara baik karena situasi dan kondisi pada waktu itu belum memungkinkan.Perhatian waktu itu tercurah pada usaha-usaha untuk menciptakan kestabilan politik dalam negeri dan mempertahankan kemerdekaan, dimana Belanda berkeinginan untuk kembali menguasai Indonesia sehingga jalannya administrasi pemerintah daerahpun masih tersendat-sendat.

4. ADMINISTRASI PEMERINTAH DAERAH PADA MASA BERLAKUNYA KONSTITUSI REPUBLIK INDONESIA SERIKAT

Usaha untuk memaksakan bentuk federasi di Indonesia mencapai puncaknya dengan dibentuknya Pemerintah Republik Indonesia Serikat (RIS) pada tanggal 27 Desember 1949 sebagai hasil Konferensi Meja Bundar (Den Haag, tanggal 23 Agustus 1949 sampai dengan tanggal 2 Nopember 1949) yang menghasilkan persetujuan:

a) Didirikannya Negara Republik Indonesia Serikat;

b) Penyerahan/pengakuan kedaulatan kepada Negara Republik Indonesia Serikat;

c) Didirikannya Unie antara Negara Republik Indonesia Serikat dengan Kerajaan Belanda.

Negara RIS ini mempunyai Undang-Undang Dasar yang disebut Konstitusi Republik Indonesia Serikat. Sesuai dengan konstitusi RIS tersebut, maka pengaturan mengenai pemerintahan di daerah menjadi wewenang negara-negara bagian. Juga pengaturan mengenai daerah-daerah swapraja menjadi wewenang daerah swapraja tersebut sebagai negara bagian.

Dengan terbentuknya negara RIS, maka negara Republik Indonesia yang diproklamirkan tanggal 17 Agustus 1945 menjadi salah satu negara bagian Pemerintahan RIS diantara negara-negara bagian yang lain, antara lain seperti Negara Indonesia Timur, Negara Sumatera Timur, Negara Madura, Negara Sumatera, Negara Jawa Timur.

Negara-negara bagian yang dilebur ke dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (yang berkedudukan di Yogyakarta) meliputi: Negara-negara bagian Jawa Timur, Jawa Tengah, Jawa Barat, Madur, Kalimantan Timur, Kalimantan Selatan dan sebagian besar Sumatera (kecuali Negara Sumatera Timur, yang belum dilebur ke dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia Timur nantinya).

Bagi negara-negara bagian yang kemudian bergabung dengan Negara Kesatuan Republik Indonesia, maka penyelenggaraan administrasi pemerintahan di daerah menggunakan Undang-undang No.22 Tahun 1948.

Administrasi Pemerintah di Negara Indonesia Timur (NIT)

Sebagai salah satu negara bagian yang berdiri sendiri, Negara Indonesia Timur sempat menerbitkan Undang-undang No. 44 Tahun 1950 tentang Pemerintahan Daerah-daerah Indonesia Timur. Dikatakan sempat di sini, karena Undang-undang ini dibentuk/mulai berlaku tanggal 15 Juni 1950, yakni menjelang terbentuknya kembali Negara Kesatuan Republik Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1950.

Menurut UU No. 44 Tahun 1950 ini, NIT terbagi atas tiga tingkatan daerah otonomi, yakni:

1. Daerah;
2. Daerah Bagian;
3. Daerah Anak Bagian.

Pada masa itu NIT terdiri dari 13 Daerah, yakni (1) Sulawesi Selatan; (2) Minahasa; (3) Kepulauan Sangihe dan Talaud; (4) Sulawesi Utara; (5) Sulawesi Tengah; (6) Bali; (7) Lombok; (8) Sumbawa; (9) Flores; (10) Sumba; (11) Timor dan kepulauan sekitarnya; (12) Maluku Selatan; (13) Maluku Utara. Sedangkan daerah Bagian dan Daerah Anak Bagian belum pernah terbentuk sampai hapusnya NIT.

Isi UU ini sebagian besar mengambil alih ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam UU No. 22 Tahun 1948, antara lain;

- Pemerintah Daerah terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dan Dewan Pemerintah Daerah (DPD);

- Kepala Daerah menjabat Ketua dan merangkap anggota DPD;

- Wewenang utama Dewan Pemerintah Daerah adalah menjalankan pemerintahan sehari-hari, dan sebagai keseluruhan atau masing-masing anggota DPD bertanggung jawab kepada DPRD.

5. ADMINISTRASI PEMERINTAH DAERAH PADA MASA BERLAKUNYA UNDANG-UNDANG DASAR SEMENTARA (UUDS) 1950 ( 17 Agustus 1950 s/d 5 Juli 1959)

Pada tanggal 17 Agustus 1950 terjadi perubahan yang sangat fundamental dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. Negara RIS berubah menjadi NKRI yakni setelah meleburnya negara-negara bagian ke dalam NKRI berdasarkan UU Darurat No.11 Tahun 1950 tentang Tata Cara Perubahan Susunan Kenegaraan Dari Wilayah Republik Indonesia. NKRI pada masa itu telah mempunyai UUD yang menggantikan Konstitusi RIS dan UUD 1945 (UUD 1945 dalam negara RIS hanya berlaku di wilayah RI sebagai bagian dari RIS) yang kemudian dikenal sebagai Undang-undang Dasar Sementara (UUDS) 1950.

Pada tanggal 17 Januari 1957 ditetapkan UU no.1 tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. Secara garis besar materi pokok UU no.1 tahun 1957 adalah:

a) Wilayah RI dibagi dalam daerah besar dan kecil yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri dan yang merupakan sebanyak-banyaknya 3 (tiga) tingkat yang derajatnya dari atas ke bawah adalah sebagai berikut:

v Daerah Swatantra Tingkat I termasuk Kotapraja, Jakarta Raya

v Daerah Swatantra Tingkat II, termasuk Kotapraja

v Daerah Swatantra Tingkat III

Istilah teknis “daerah swapraja” mempunyai arti yang sama dengan daerah otonom, pemerintahnya disebut Pemerintahan Daerah Swapraja.

b) Pemerintah Daerah terdiri dari DPRD dan Dewan Pemerintah Daerah (DPD), yang merupakan alat perlengkapan daerah yang bertugas dan berkewajiban mengurus rumah tangga daerah. DPRD sebagai lembaga legislatif (pembuat peraturan daerah) dan DPD sebagai sebagai lembaga eksekutif (penyelenggara pemerintahan). Kepala Daerah karena jabatannya adalah Ketua merangkap Anggota DPD.

c) Ada dualisme kepemimpinan pada pemerintah daerah yakni adanya Kepala Daerah Swatantra Tingkat I yang menyelenggarakan tugas desentralisasi sebagai aparat daerah disamping adanya Gubernur sebagai aparat pemerintah pusat yang menyelenggarakan tugas dekonsentrasi. Demikian juga di Daerah Swatantra Tingkat II ada Bupati/Walikotamadya.

d) Mengenai pengawasan terhadap daerah diatur bahwa suatu keputusan daerah mengenai pokok-pokok tertentu tidak berlaku sebelum disahkan oleh:

v Menteri Dalam Negeri untuk Keputusan Daerah Swatantra Tingkat I

v DPD Tingkat I untuk Keputusan Daerah Swatantra Tingkat II

v DPD Tingkat II untuk Keputusan Daerah Swatantra Tingkat III

Selama berlakunya UU no.1/1957 belum pernah dibentuk Daerah Swatantra Tingkat III mengingat faktor-faktor yang ada dalam masyarakat yang bersangkutan (tingkat pengetahuan, ketrampilan dan sumber pembiayaan misalnya).

6.ADMINISTRASI PEMERINTAHAN DAERAH DALAM KURUN WAKTU KEDUA BERLAKUNYA UUD 1945

Dengan didorong oleh keyakinan keyakinan untuk secara cepat bertindak menyelamatkan negara, pada tanggal 5 Juli 1959 Presiden mengeluarkan Dekrit yang secara garis besar berisi:

1) Menetapkan pembubaran Konstituante

2) Menetapkan UUD 1945 berlaku lagi dan menetapkan tidak berlakunya UUDS 1950

3) Pembentukan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara (MPRS) dan Dewan Pertimbangan Agung Sementara (DPAS)

Dalam perkembangannya Pemerintah mengeluarkan Penetapan Presiden no.6 tahun 1959 tentang Pemerintahan Daerah dan Penetapan Presiden no.5 tahun 1960 tentang DPRD Gotong Royong dan Sekretariat Daerah yang pada garis besarnya berisi antara lain:

1) Pimpinan Pemerintah Daerah secara manunggal (tidak dualistis) yakni menempatkan Kepala Daerah sebagai alat Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah sekaligus. Kepala Daerah diberi kewenangan untuk mengawasi penyelenggaraan pemerintahan di daerah dan Kepala Daerah tidak bertanggungn jawab kepada DPRD tetapi kepada Pemerintah Pusat.

2) Dibentuk DPRD di setiap Pemda yang anggotanya terdiri dari wakil-wakil partai politik dan golongan karya dengan komponen-komponen yang terdiri dari; ABRI, Veteran, Ulama dan kelompok-kelompok keahlian berdasarkan profesi.

3) Ketua DPRGRadalah Kepala Daerah. DPRGR dalam mengambil keputusan berdasarkan musyawarah dengan suara bulat dan jika tidak berhasil maka dikembalikan kepada Kepala Daerah untuk diputuskan.

4) Pada setiap Pemda dibentuk Badan Pemerintah Daerah yang diketuai oleh Kepala Daerah. BPD merupakan badan penasehat dan bertanggung jawab kepada Kepala Daerah. Merupakan pengganti peran DPD dari UU no.1/1957.

5) Adanya kehendak yang menjunjung tinggi kepentingan nasional dengan tetap menjaga kestabilan Pemda.

Undang-undang no.18 tahun 1965

UU ini mencabut peraturan perundangan sebelumnya yaitu UU no.1/1957; Penetapan Presiden no.6/1959 dan no.5/1960. Menurut UU ini wilayah RI terbagi habis dalam daerah-daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dan tersusun dalam 3 (tiga) tingkatan yaitu:

1) Propinsi dan/atau Kotaraya sebagai Daerah Tingkat I

Kotaraya adalah Ibukota Negara RI Jakarta sebagaimana ditetapkan dalam UU no. 10/1964 tentang ibukota RI.

2) Kabupaten dan/atau Kotamadya sebagai Daerah Tingkat II

3) Kecamatan dan/atau Kotapraja sebagai Daerah Tingkat III

Yang dimaksud desapraja adalah “ kesatuan-kesatuan masyarakat hukum yang tertentu batas-batas daerahnya, berhak mengurus rumah tangganya sendiri, memilih penguasanya dan mempunyai harta benda sendiri”

Pemda terdiri dari Kepala Daerah dan DPRD. Dalam menjalankan pemerintahan sehari-hari Kepala Daerah dibantu oleh Wakil Kepala Daerah dan Badan Pemerintah Harian.

Menurut UU ini Kepala Daerah diangkat dan diberhentikan oleh:

1) Presiden bagi Daerah Tingkat I

2) Mendagri dengan persetujuan Presiden bagi Daerah Tingkat II

3) Kepala Daerah Tingkat I dengan persetujuan Mendagri bagi Daerah Tingkat III yang ada dalam Daerah Tingkat I.

Kepala Daerah mempunyai 2 (dua) fungsi yaitu sebagai alat pemerintah Pusat dan Daerah. Sebagai alat Pemerintah Pusat Kepala Daerah mempunyai fungsi antara lain:

1) Memegang pimpinan kebijaksanaan politik polisionil dalam pemerintahan daerahnya

2) Mengkoordinasikan kegiatan instansi-instansi Pemerintah Pusat di Daerah dan antara instansi-instansi tersebut dengan Pemda

3) Melakukan pengawasan atas jalannya pemerintahan daerah.

Sebagai alat Pemerintah Daerah Kepala Daerah memimpin pelaksanaan kekuasaan eksekutif Pemda baik di bidang urusan rumah tangga daerah maupun tugas pembantuan.

Penyelenggaraan administrasi yang berhubungan dengan seluruh tugas Pemda dilakukan ole Sekretariat Daerah, yang dipimpin oleh seorang Sekda. Sekda adalah pegawai daerah baik dalam kedudukannya sebagai alat Pemerintah Pusat dan Daerah, juga merupakan Sekretaris DPRD serta bertugas pula membantu anggota-anggota Badan Pemerintah Harian.

Konsep Dasar Administrasi Pemerintah Daerah

A. Pengertian Administrasi Pemerintah Daerah

Indonesia merupakan negara kesatuan yang terdiri dari 33 propinsi, yang masing-masing propinsi tersebut setelah berlakunya undang-undang tentang pemerintahan daerah (mulai tahun 1974 sampai sekarang) telah memiliki kewenangan penuh dalam penyelenggaraan pemerintahannya. Sehingga dalam pelaksanaanya pun dibutuhkan sebuah administrasi pemerintah daerah. Dalam mata kuliah ini akan dibahas lebih dalam mengenai administrasi pemerintah daerah. Untuk itu sangat perlu kiranya pembahasan diawali dengan pengertian administrasi pemerintah daerah.

Administrasi pemerintah daerah, terdiri dari 3 kata yaitu administrasi, pemerintah dan daerah. Administrasi dapat diartikan dalam 2 hal yaitu administrasi dalam arti sempit dan administrasi dalam arti luas. Secara sempit administrasi diartikan sebagai kegiatan yang bersifat tulis menulis tentang segala sesuatu yang terjadi dalam organisasi, jadi kegiatan yang dimaksud tidak lebih dari kegiatan tata usaha. Seperti mengetik, mengirim surat, mencatat keluar dan masuk surat, penyimpanan arsip dan yang termasuk pada proses pelayanan lainnya.

Sedangkan administrasi dalam arti luas merupakan kegiatan yang dilakukan untuk mencapai tujuan. Kegiatan-kegiatan ini meliputi kegiatan perencanaan, pengorganisasian, penggerakan dan pengawasan. Dalam pengertian luas ini, pengertian tata usaha termasuk didalamnya. Administrasi yang dimaksud tidak hanya pada badan-badan pemerintah saja, tetapi juga terdapat pada badan-badan swasta.

Kemudian, kita masuk dalam pengertian administrasi pemerintah. Pada hakekatnya administrasi pemerintah adalah administrasi Negara dalam arti sempit. Administrasi Negara dalam arti luas sebagai obyeknya adalah Negara lengkap dengan badan-badan Negara baik itu eksekutif, legislatif maupun yudikatif. Sedangkan dalam arti sempit yang menjadi obyek adalah pemerintah (eksekutif). Administrasi pemerintah berhubungan dengan kegiatan-kegiatan pemerintahan yang dapat dikelompokkan dalam 3 fungsi/kegiatan dasar yaitu: perumusan kebijakan, pelaksanaan tugas administrasi , pengunaan dinamika administrasi.

1. Perumusan Kebijakan

Perumusan kebijakan politik pemerintah dalam system pemerintahan kita didasarkan pada kebijakan politik yang lebih tinggi. Sebagai ilustrasi presiden dan para menteri yang bersangkutan menetapkan kebijakan pemerintah dibidang ideology, politik, ekonomi, social budaya dan hankam dengan berpedoman pada UUD 1945, ketetapan-ketetapan MPR dan berbagai UU yang berlaku. Adapun langkah-langkah dalam perumusan kebijakan adalah sebagai berikut:

• Analisis yang baik terhadap keadaan-keadaan yang nyata

• Melakukan perkiraan (forecast) keadaan-keadaan yang akan dating dan menyusun alternative-alternatif langkah kegiatan yang harus ditempuh.

• Menyusun strategi

• Pengambilan keputusan.

2. Pelaksanaan Tugas Administrasi

Pelaksanaan tugas administrasi adalah merumuskan kebijakan pelaksanaan dari kebijakan politik pemerintah yang telah ditetapkan sebelumnya. Para pejabat yang bertugas merumuskan kebijakan pelaksanaan/operasional adalah para pejabat professional yang pada umumnya bekerjan pada kantor-kantor menteri negara/ departemen teknis/ lembaga-lembaga pemerintah yang secara fungsional mempunyai keahlian dalam bidangnya masing-masing.

Pelaksanaan tugas administrasi ini meliputi kegiatan-kegiatan pengaturan/ pengendalian dibidang:

• Struktur organisasi

• Keuangan

• Kepegawaian

• Sarana/peralatan

3. Penggunaan Dinamika Administrasi

Semua kebijakan yang telah ditetapkan perlu dilaksanakan secara operasional agartercapai tujuan yang dimaksud dalam kebijakan itu sendiri. Dalam hal ini peranan unsure dinamika administrasi adalah sangat besar yakni dalam rangka proses pencapaian tujuan secara berdaya guna dan berhasil guna. Unsur dinamika penggerak administrasi ini meliputi:

 Pimpinan

 Koordinasi

 Pengawasan

 Komunikasi dan kondisi yang menunjang

Kemudian, dalam penyelenggaraannya, administrasi pemerintah menunjukkan ciri-ciri sebagai berikut:

1. Administrasi pemerintah dalam kegiatannya berdasarkan atas hukum atau peraturan perundang-undangan yang berlaku. Dalam penyelenggaraan pemerintahannya, pemerintah termasuk didalamnya badan-badan pemerintah baik ditingkat pusat maupun daerah, harus dapat dipertanggungjawabkan secara hukum. Artinya setiap tindakan pemerintah harus mempertimbangkan dua kepentingan yakni tujuan dan landasan hukumnya.

2. Administrasi pemerintah dalam kegiatannya berdasarkan keputusan politik yang dibuat oleh badan yang berwenang. Dalam menjalankan kewenangannya administrasi pemerintah di Indonesia berdasarkan atas ketetapan-ketetapan MPR yang bersidang sekurang-kurangnya sekali dalam 5 tahun.

3. Administrasi pemerintah dalam pengaturan organisasinya bersifat birokrasi. Birokrasi dalam arti yang sebenarnya dimaksudkan untuk mengorganisasi secara teratur suatu pekerjaan harus dilakukan oleh orang banyak. Di negara kita pengaturan organisasi pemerintah berdasarkan atas struktur birokrasi yang mengatur segala kegiatan pemerintah baik kedalam maupun keluar dan tata cara pengambilan keputusan yang kompleks.

4. Administrasi pemerintah dalam menjalankan kegiatannya berdasarkan pada prosedur kerja yang ditetapkan dalam peraturan-peraturan misalnya peraturan perijinan, peraturan tentang pedagang kaki lima, dan sebagainya.

Setelah mengetahui pengertian dan ciri-ciri administrasi pemerintah, kemudian satu hal yang menjadi inti mata kuliah ini adalah pengertian administrasi pemerintah daerah. Yang dimaksud dengan administrasi pemerintah daerah adalah penyelenggaraan pemerintahan di daerah dengan berdasarkan prinsip desentralisasi. Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom (propinsi, kabupaten dan kota). Sementara itu otonomi daerah merupakan kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat.

Pendelegasian kewenangan ditinjau dari visi implementasi praktis di daerah dapat disederhanakan menjadi tiga kelompok besar, yaitu pendelegasian kewenangan politik, pendelegasian kewenangan urusan daerah dan pendelegasian kewenangan pengelolaan keuangan. Sementara itu substansi kewenangan daerah mencakup seluruh kewenangan bidang pemerintahan kecuali dalam bidang pertahanan, keamanan, politik luar negeri, peradilan (yustisi) moneter dan fiskal nasional, serta agama ( UU no 32 pasal 10:3).

B. Landasan Pembentukan Pemerintah Daerah

Sumber utama kebijaksanaan umum yang mendasari pembentukan dan penyelenggaraan pemerintahan di daerah adalah Pasal 18:1-7 UUD 1945 hasil amandemen tahun 2002, yang antara lain menyatakan bahwa:

1. Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.

2. Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.

3. Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.

4. Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis.

5. Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintahan pusat.

6. Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.

7. Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang.

Dalam penjelasan pasal tersebut antara lain dikemukakan oleh karena Negara Indonesia itu suatu “eenheidsstaat” maka Indonesia tidak akan mempunyai daerah dalam lingkungan yang bersifat “staat” juga. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah Provinsi dan daerah Provinsi akan dibagi dalam daerah yang lebih kecil yaitu kabupaten dan kota. Di daerah-daerah yang bersifat otonom atau bersifat administrasi saja semuanya menurut aturan akan ditetapkan dengan undang-undang. Di daerah-daerah otonom akan diadakan Dewan Perwakilan Rakyat daerah. Oleh karena itu di daerah pun penyelenggaraan pemerintahannya akan bersendi atas dasar permusyawaratan.

Terdapat beberapa pertimbangan yang mendasari perlunya pemerintahan di daerah (Supriatna, 1996:58-60) yaitu:

a) Pertimbangan Kondusif Situasional

Secara nyata dan obyektif wilayah negara kita merupakan gugusan kepulauan yang terdiri dari ribuan pulau dipisahkan oleh selat, laut dan dikelilingi lautan. Keadaan penduduk dengan beragam adat istiadat dan budaya, potensi permasalahan yang dihadapi serta kekhususan yang dimiliki masing-masing daerah. Kesemuanya akan lebih efisien dan efektif bila pengelolaannya adalah ditangani oleh perangkat pemerintahan yang perlu diwujudkan di masing-masing wilayah.

b) Pertimbangan Sejarah dan Pengalaman Berpemerintahan

Dalam rangka menyusun sistem pemerintahan memperhatikan pula tata pemerintahan yang telah ada mulai dari jauh sebelum datangnya penjajahan kemudian adanya sistem pemerintahan pada jaman raja-raja. Begitu pula sistem kemasyarakatan dan susunan pemerintahan yang berlaku di negara lain.

c) Pertimbangan Politis dan Psikologis

Wawasan dan semangat hidup yang menonjol dalam perumusan UUD 1945 adalah wawasan integralistik dan demokrasi serta semangat persatuan dan kesatuan nasional sehingga untuk tetap menjaga kekompakan semua tokoh dan keutuhan masyarakat serta wilayahnya, kepada daerah-daerah perlu diberi pemerintahan sendiri dalam kerangka negara kesatuan. Di samping itu untuk memberikan rasa tanggung jawab dalam mengisi kemerdekaan dan sekaligus memberi kesempatan kepada daerah untuk berperan serta dalam pemerintahan, sebagai perwujudan semangat dan jiwa demokrasi.

d) Pertimbangan Teknis Pemerintahan

Dengan telah disepakatinya prinsip-prinsip Indonesia merdeka dan tujuan serta arah mana Indonesia akan dibawa maka diperlukan perangkat pemerintahan di daerah karena disadari bahwa tidak semua urusan pemerintahan dapat dilaksanakan sendiri oleh pemerintah pusat. Untuk menjaga kemungkinan agar pemerintahan di daerah itu tidak memisahkan diri dari pemerintah pusat maka dinyatakan bahwa disamping ada daerah otonom ada daerah yang bersifat administrasi saja, yang kesemuanya merupakan wilayah administrasi pemerintahan negara Indonesia.

3. Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah

Dalam penyelenggaraan pemerintahan diperlukan adanya sistem delegasi atau pelimpahan kekuasaan pemerintahan sebagai penjelmaan kedaulatan negara yang terpusat di tangan pemegang kekuasaan konstitusional. Yang dimaksud dengan pemegang kekuasaan konstitusional adalah dapat berwujud lembaga yang dipersonifikasikan dalam bentuk lembaga negara atau pemerintah. Pelimpahan wewenang yang dimaksudkan mencakup pelimpahan wewenang pemerintahan:

a) Dari lembaga tertinggi negara kepada lembaga tinggi negara

b) Dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah

c) Dari Pemerintah Pusat kepada aparatnya yang ada di daerah

d) Dari Pemerintah Daerah kepada pemerintahan di bawahnya.

Tujuan dari pelimpahan wewenang antar pemerintahan atau antar lembaga-lembaga negara dimaksudkan antara lain:

a) Menghindari pemusatan kekuasaan oleh sebuah lembaga atau penguasa di semua tingkatan pemerintahan.

b) Demokratisasi penyelenggaraan pemerintahan

c) Mencapai kelancaran tujuan pemerintah.

Prinsip penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagaimana dinyatakan dalam Penjelasan Umum UU No.32/2004 adalah:

1. Digunakannya asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan

a) Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Daerah Otonom untuk mengurus dan mengatur urusan pemerintahan dalam sistem NKRI.

b) Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah dan/atau kepada instansi vertical di wilayah tertentu.

c) Tugas Pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada Daerah dan/atau Desa, dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau Desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.

2. Penyelenggaraan asas desentralisasi secara utuh dan bulat dilaksanakan di Kabupaten dan Kota.

3. Penyelenggaraan asas tugas pembantuan yang dapat dilaksanakan di Propinsi, Kabupaten, Kota dan Desa.

Dengan adanya pelimpahan wewenang ini timbul hubungan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah dimana hubungan tersebut merupakan jalinan sebagai landasan bagi penyelenggaraan fungsi-fungsi:

a) Perimbangan kekuasaan dan kewenangan pusat dan daerah

b) Perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah

c) Pembinaan dan pengawasan oleh Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah dan wakil Pemerintah Pusat di daerah dalam pelaksanaan peraturan perundang-undangan

d) Pembinaan dan pengawasan oleh Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah dalam penyusunan kebijakan, penyusunan peraturan daerah serta operasi pembangunan daerah

e) Pembinaan dan pengawasan oleh Pemerintah Daerah tingkat atas kepada Pemerintah Daerah setingkat di bawahnya.

BIRU YANG MENENTRAMKAN

MEMBANGUN DEMOKRASI DENGAN PAYUNG ETIKA
Arenawati
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa, Serang Banten
Email : arena.dika@gmail.com, arenawatip@yahoo.com


ABSTRAK

Demokrasi adalah suatu sistem pemeritahan dimana kekuasaan terletak pada mayoritas rakyat dan pelaksanaannya dilakukan melalui wakil-wakil yang terpilih. Demokrasi tidak sekedar teori mengenai pemerintahan atau bernegara, tetapi juga pandangan hidup yang terkandung dalam dasar-dasar moral. Reformasi telah membuka kran demokrasi, sehingga setiap warga negara memiliki kebebasan untuk berpendapat, keterbukaan informasi publik, dan yang paling terlihat adalah dilakukannya sistem pemilihan kepala daerah langsung.Tak dipungkiri bahwa demokrasi dapat membawa perubahan kea rah pemerintahan yang lebih partispatif dan terbuka. Tetapi disisi lain harga demokrasi harus dibayar dengan mahal. Untuk sebuah pemilihan kepala daerah harus dibayar dengan trilyunan rupiah, namun yang lebih parah adalah bahwa kata “demokrasi” dijadikan alat untuk menjatuhkan lawan politis, melakukan tindakan anarkis. Sehingga demokrasi yang kita agung-agungkan berubah menjadi “democrazy” .Untuk itu demokrasi yang kita bangun harus dilandaskan pada etika dan moral. Pertama demokrasi berlandaskan pada keyakinan nilai dan martabat manusia, sehingga melahirkan keyakinan diri, intelegensia, diskriminasi etis dan apresiasi estetika. Kedua, kebebasan dalam demokrasi diperlukan guna pengembangan moral, intelektual dan spiritual. Ketiga, menggunakan payung hukum untuk meghindarkan dari nafsu, prasangka dan hak-hak istimewa. Keempat demokrasi berlandaskan pada azas persetujuan , dimana perlu adanya kontrol kerakyatan atas isu-isu kebijakan. Yang kelima demokrasi harus menepati prinsip perbaikan dan kemajuan. Dan yang keenam prinsip persamaan (concept of equality)Selain itu nilai-nilai etika seperti keadilan, persamaan hak, kejujuran, tidak KKN juga diterapkan oleh masyarakat, wakil rakyat, pemerintah, partai politik dan para penegak hukum.
Key Word : Demokrasi, Democrazy, Etika
1. PENDAHULUAN
Jatuhnya rejim Orde Baru pada tahun 1998, merupakan tonggak sejarahnya bangkitnya demokrasi di bumi Indonesia tercinta ini. Momentum ini telah membuka kran demokrasi di hampir semua bidang kehidupan. Masyarakat berada dalam eforia kebebasan, pers yang selama ini tersumbat menjadi corong informasi yang terbuka pada masyarakat, demonstrasi sudah menjadi hal yang lumrah dalam kehidupan sehari-hari. Reformasi ini telah memberikan kesempatan yang luas kepada masyarakat untuk berbicara, menyatakan pendapat. Demokrasi dianggap oleh sebagian masyarakat sebagai kebebasan untuk berbuat, masyarakat cenderung menjadi kebablasan, sehingga akhirnya menjadi anarki. Alih kata democracy berubah menjadi democrazy.
Demonstrasi yang berujung perusakan gedung milik pemerintah, pembakaran kendaraan dinas, bentrok antar warga, warga dan aparat, Konflik horizontal kerap mewarnai Pilkada seperti di Ambon, Tuban, jember dan lain-lain.Pemberitaan pers yang tidak berimbang , seringkali terlalu mendeskriditkan seseorang, sekelompok orang bahkan negara, menjadi pemicu demontrasi, konflik bahkan tindakan anarkis. Kesempatan berdemokrasi yang tidak dibarengi oleh pengetahuan demokrasi itu sendiri dan etika berdemokrasi inilah yang akhirnya berdampak anarki. Hal ini menunjukkan masih rendahnya pemahaman berdemokrasi di kalangan elit maupun masyarakat awam.
Reformasi sistem pemerintahan dari sistem sentralistik menuju sistem desentralisasi yang nota bene mengedepankan prinsip-prinsip demokrasi, diwujudkan dengan pemberian otonomi daerah secara luas. Pada saat ini ternyata masih belum berdampak sisgnifikan pada peningkatan kehidupan masyarakat. Dibukanya kran demokrasi, kebebasan pers, maraknya diskusi, seminar dan menjamurnya LSM bukan jaminan bahwa kondisi akan semakin membaik, terutama dalam kehidupan berdemokrasi.
Tidak dipungkiri bahwa Reformasi tahun 1998 telah membawa banyak kebaikan dan perubahan fundamental dalam ketatanegaraan, terutama dengan dilahirkannya UU 22 tahun 1999 tentang Otonomi Daerah , yang kemudian diperbaharui oleh UU No. 32 tentang Pemerintahan Daerah. UU No. 32 tahun 2004 ini telah membuka kesempatan kepada Daerah Otonom untuk mengelola, mengurus daerahnya sesuai dengan kebutuhan dan potensi daerahnya. Undang-Undang ini juga memberikan kesempatan pada daerah otonom untuk melakukan pemilihan kepala daerah dan Anggota DPRD secara langsung. Demokrasi di tingkat lokal ini diharapkan dapat meningkatkan partisipasi politik masyarakat di setiap daerah otonom. Otonomi daerah diklaim dapat memajukan demokrasi, dalam artian otonomi daerah menjadikan pemerintah lebih dekat dengan masyarakat, menjadikan dukungan masyarakat lebih nyata, menyediakan kesempatan-kesempatan yang sungguh-sungguh bagi adanya partisipasi masyarakat dalam proses politik dan membantu terbangunnya kebijakan-kebijakan dan pelayanan-pelayanan jasa yang lebih responsif (Said,2005:23). Demokrasi menjanjikan peningkatan partsipasi masyarakat yang bermartabat, namun kenyataannya demokrasi di daerah yang diwujudkan dalam pemilihan kepala daerah langsung telah dinodai dengan politik uang, tekanan birokrasi, black campaign, calon kepala daerah yang tidak kredibel dan cenderung KKN, Panwaslu yang tidak netral dan kasus-kasus lain. Hal ini menunjukkan bahwa demokrasi belum berjalan sesuai dengan konsep demokrasi yang seharusnya . Demokrasi kita terpenjara oleh elit-elit politik nya yang berjiwa feodal sehingga tidak mampu menghasilkan pemimpin dan wakil rakyat yang berkualitas. Demokrasi kita bahkan hanya menjadi sarana formalisasi kekuasaan rejim yang sama (Ismanto, 2010 : 56).Demokrasi kita masih abal-abal dan tidak beretika,etika demokrasi ternyata tidak hanya untuk rakyat tetapi juga untuk pemerintah yang berkuasa, partai politik dan juga anggota dewan. Kesalahan bukan pada konsep demokrasi tetapi bagaimana cara kita berdemokrasi.
2. DEMOKRASI DAN ETIKA.
Istilah Demokrasi berasal dari bahasa latin “ demokratia”. “Demos” berarti rakyat dan “kratos” berarti pemerintahan. Jadi demokrasi dapat juga prinsip pemerintahan oleh rakyat, dari rakyat dan untuk rakyat. Istilah demokrasi memiliki banyak pengertian . Demokrasi dikatakan sebagai sebuah bentuk pemerintahan dimana hak untuk menetapkan keputusan politik dilaksanakan secara langsung oleh seluruh rakyat dengan menganut prinsip-prinsip mayoritas (direct democracy). Demokrasi juga digambarkan sebagai bentuk pemerintahan yang dilaksanakan melalui wakil-wakil rakyat yang dipilih dan bertanggung jawab kepaada rakyat (representative democracy( Sulastomo, 2007:6).
Konsep lain tentang demokrasi menurut C.F. Strong : “ demokrasi adalah suatu system pemerintahan dalam mana mayoritas anggota dewasa dari masyarakat politik ikut serta atas dasar sistem perwakilan yg menjamin bahwa pemerintah akhirnya mempertanggungjawabkan tindakan-tindakannya kepada mayoritas itu “(Saragih, 200:75). Dengan kata lain, negara demokratis didasari oleh system perwakilan demokratis yang menjamin kedaulatan rakyat . Bahwa dasar demokrasi dalam pikiran barat dikembangkan oleh tujuan dan cara mencapai tujuan tersebut, yaitu menuju tercapainya keadilan sosial dan ekonomi dalam kehidupan masyarakat yang diperoleh dengan cara mengedepankan kebebasan politik. Yang paling esensi dalam demokrasi adalah pemerintahan itu harus merepresentasikan aspirasi rakyat, baik secara langsung maupun melalui wakil-wakilnya di parlemen.
Demokrasi di Indonesia dapat dilihat dari sila keempat , yaitu “ kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan “. Oleh karena itu demokrasi di Indonesia dikenal dengan prinsip “ permusyawaratan perwakilan”, permusyawaratan dari wakil-wakil rakyat. Disini peran DPRD menjadi sangat penting dalam perwujudan demokrasi. Namun demikian perwujudan demokrasi tidak hanya sebatas pelaksanaan pemerintahan dengan asas musyawarah dan mufakat oleh wakil rakyat. Tetapi demokrasi terkait dengan seluruh kehidupan berbangsa dan bernegara, tentang pelaksanaan hukum, kebijakan ekonomi suatu negara, hubungan manusia belum lagi terkait dengan kelembagaan. Implemetasi prinsip demokrasi dan etika demokrasi tidak kalah pentingnya dalam pelaksanaan demokrasi suatu bangsa.
Etika dan moral seringkali diartikan sama, etika sendiri berasal dari bahasa Yunani ethos, yang artinya kebiasaan atau watak, sedangkan moral (mores) diartikan sebagai cara hidup atau kebiasaan. Menurut The Liang Gie istilah etika dan moral bahwa keduanya sama, meskipun berasal dari dua istilah yang berbeda. Solomon (1987:2-18) menggariskan bahwa etika merujuk kepada dua hal. Pertama, etika berkenaan dengan disiplin ilmu yang mempelajari tentang nilai-nilai yang dianut oleh manusia beserta pembenarannya. Kedua etika merupakan pokok permasalahan di dalam disiplin ilmu itu sendiri yaitu nilai-nilai hidup dan hukum-hukum yang mengatur tingkah laku manusia.
Manusia tidak dapat hidup sendiri, ia membutuhkan orang lain, oleh karena itu selain sebagai mahluk individu , ia adalah mahluk social. Aristoles menyebutnya dengan Zoon Politicon, mahluk yang senantiasa ingin hidup berkelompok. Dalam berhubungan dengan manusia lain harus ada norma yang mengatur, nilai-nilai apa yang digunakan, agar hubungan manusia dengan manusia lain berjalan dengan harmonis.Tujuan etika adalah memberitahukan bagaimana kita dapat menolong manusia didalam kebutuhannya yang riil yang secara susila dapat dipertanggungjawabkan. Untuk itu etika sosial tidak hanya mengharuskan pendalaman norma-norma sosial yang berlaku, tetapi juga tentang kebutuhan-kebutuhan manusia serta apa saja yang mendorongnya. Norma dalam etika sosial menjelmakan kewajiban manusia yaitu melakukan kebajikan (Kumorotomo, 1992 : 17-19).
Demokrasi tidak terlepas dari etika, karena demokrasi bukan sekedar teori atau konsep mengenai pemerintahan atau negara semata. Demokrasi juga merupakan teori tentang manusia dan masyarakat manusia. Demokrasi juga merupakan pandangan hidup yang secara esensial terkandung dalam dasar-dasar moral. Kumorotomo (1992:55-57) menjelaskan pertama, demokrasi berlandaskan pada keyakinan nilai dan martabat manusia (worth and dignity of man). Kebenaran mempunyai landasan kebaikan dan kebaikan adalah sesuatu yang dianggap bernilai bagi manusia. Karena manusia sebagai pribadi punya keyakinan diri, intelegensi, diskriminasi etis, apresiasi estetika dan karakteristik-karakteristik unik lainnya, maka ia merupakan tujuan dari nilai tersebut. Kedua, karena sifat dan nilai manusia, demokrasi mengandung implikasi adanya konsep kebebasan. Manusia harus bebas berfikir dan mengungkapkan pikiran maupun perasaannya. Kebebasan bukan miliki negara atau kelompok dalam masyarakat. Tidak boleh adanya pencengkeraman kebebasan individu. Akan tetapi sekalipun kebebasan tidak bersifat absolute, kebebasan yang tidak terkendali dapat mengarahkan konflik.
Persyaratan ketiga demokrasi adalah Rule of Law atau berdasarkan kepastian hukum , hal ini diwujudkan dengan manusia dapat menikmati kebebasan yang seluas-luasnya hanya apabila kebebasan tersebut tidak mengganggu kebebasan dan hak-hak orang lain. Demokrasi berada di tengah-tengah antara anarki dan tirani, tujuannya adalah keadilan, pemberian yang sepadan kepada setiap orang sesuai dengan hak-haknya. Aturan hukum hendaknya terhindar dari nafsu, prasangka dan hak-hak istimewa. Hukum bisa saja bersifat semena-mena dan tirani, atau mencerminkan kekuatan sekelompok mayoritas atau minoritas tertentu. Oleh karena itu demokrasi harus didasarkan pada asas persetujuan (principle of consent).
Menurut azas keempat, persetujuan ,demokrasi didasarkan pada pentingnya kontrol kerakyatan atas isu-isu kebijakan yang mendasar. Pemerintah harus memiliki kekuatan dan otoritas, tetapi kekuatan dan otoritas tidak boleh diselewengkan untuk kepentingan kelompok yang memiliki kekusaan. Asas persetujuan mensyaratkan kesediaan untuk memusyawarahkan perbagai persoalan. Prinsip kelima dari demokrasi adalah prinsip perbaikan (betterment) atau kemajuan (progress). Demokrasi hendak melangkah dari apa yang ada menuju apa yang seharusnya. Demokrasi ditujukan untuk peningkatan kehidupan dan kesejahteraan yang lebih baik dari masyarakat.. Demokrasi juga diharapkan dapat meningkatkan kualitas hidup manusia , perbaikan kondisi ekonomi, partisipasi dalam pembangunan dan politik, dan upaya-upaya penegakkan hukum.
Yang terakhir, demokrasi didasarkan pada prinsip persamaan (the concept of equality). Prinsip ini diharapkan dapat menjebol tembok-tembok kelas, agama, jenis kelamin, warna kulit dan ras dalam kebijakan-kebijakan sipil dan politis. Azas ini menentang adanya diskriminasi dalam segala hal, karena demokrasi menempatkan setiap warga negara memiliki kesamaan dalam hukum, pelayanan publik, berpolitik, berpendapat dan lain-lain. Keenam prinsip yang telah dijelaskan diatas ,tidak akan berjalan menuju demokrasi yang ideal tanpa keterlibatan dan dukungan masyarakat, pemerintah, penegak hukum dan DPRD. Oleh karenanya setiap komponen harus memiliki etika dalam berdemokrasi. Setiap komponen memiliki norma-norma dan nilai –nilai etika yang harus ditaati dalam berdemokrasi.


3. NILAI-NILAI ETIKA DALAM DEMOKRASI
Demokrasi pada hakikatnya adalah pengakuan terhadap perbedaan , sekaligus juga merupakan sebuah solusi mengatasi perbedaan itu sendiri. Karena apabila tidak dapat mengatasi perbedaan tersebut, dan membiarkan perbedaan menjadi semakin tajam, maka demokrasi akan menjadi anarki , atau “ democrazy”. Oleh karena itu demokrasi memerlukan etika, sebuah norma yang diakui bersama-sama, tanpa adanya norma yang mampu mengatasi perbedaan , makaa demokrasi akan gagal menyelesaikan permasalahan bangsa. Demokrasi akan menjadi sekedar impian ( Sulastomo, 2007 :23). Nilai etika demokrasi harus dimiliki oleh setiap warga negara, wakil rakyat, pemerintah (penguasa), partai politik dan penegak hukum.
Nilai etika pertama , harus dimiliki oleh warga negara adalah perilaku menjunjung tinggi terhadap perbedaan. Dalam kehidupan sehari-hari dituangkan dalam sikap menghargai keberadaan orang lain, tidak boleh merasa benar sendiri, pintar sendiri dan mau menang sendiri. Setiap warga juga harus memiliki kemampuan mengakomodir perbedaan dengan mengakui kebenaran orang lain, kemenangan orang lain, berani mengakui kesalahan dan kekalahan, tidak boleh menuduh hal-hal yang sifatnya tidak benar pada orang lain yang kebetulan berbeda pendapat dengan kita, curiga mencurigai satu sama lain. Terkait denga pilkada dan pemilu maka setiap penduduk tidak memilih wakil rakyat atau calon kepala daerah yang tidak kredibel, tidak menerima suap dari calon wakil rakyat atau kepala daerah, tidak merusak atribut partai yang bukan partai pilihannya, tidak mempengaruhi dan memaksakan orang lain untuk memilih calon yang sama dengan kita.
Nilai etika kedua adalah terkait nilai-nilai etis yang harus dimiliki oleh wakil rakyat, pada prinsipnya wakil rakyat berada di parlemen adalah sebagai wakilnya rakyat, maka hal utama yang harus dimiliki adalah mengutamakan kepentingan rakyat atau masyarakat banyak dibandingkan dengan kepentingan kelompok atau pribadi. Maka seorang wakil rakyat harus amanah, konsisten, tidak menerima suap atau apapun untuk kepentingan kelompok tertentu, jujur dan bertanggung jawab. Hal ini dapat di wujud selalu hadir tepat waktu dalam setiap sidang dan pada saat rapat, tidak tidur, internetan pada saat sidang, Terkait dengan pemilu dan Pilkada, bagi calon wakil rakyat tidak boleh money politik, tidak berbohong pada publik terkait pendidikan, latar belakang, menjelek-jelekkan lawan politik melalui black campaign .
Nilai etika bagi pemerintah selaku penyelenggara pemerintahan dan pembuat kebijakan adalah membuat kebijakan yang mementingkan kepentingan masyarakat luas , selalu menampung aspirasi masyarakat, bertanggungjawab atas dana-dana publik, tidak melakukan korupsi, kolusi dan nepotisme, tidak memihak pada kelompok yang berkuasa, tidak membuat kebohongan publik, mengakui persamaan derajat, kedudukan dalam hukum bagi setiap warga negara, serta tidak mengesampingkan prinsip-prinsip Good Governance.
Partai Politik oleh pemerintah diharapkan dapat menghidupkan semangat demokratisasi di Indonesia., banyak pihak berharap akan terjadinya perbaikan sistem pemerintahan dengan terakomodasinya aspirasi masyarakat di daerah dalam kebijakan dan program pembangunan. Namun harapan tersebut masih menjadi wacana panjang untuk diralisasikan, karena yang kita lihat justru maraknya panggung-panggung politik praktis, baik di pusat maupun di daerah yang tidak membawa misi pembangunan untuk rakyat, melainkan lebih berorientasi pada kekuasaan dan jabatan (Astuti 2009 : 177). Fenomena jual beli partai menjadi suatu trend politik di pusat dan daerah, praktek komersialisme partai ini menyebabkan anggota partai di dewan bukanlah orang-orang yang berkualitas. Oleh karena itu untuk membangun demokrasi maka praktek komersialisme di tubuh partai harus dihapuskan, partai politik harus bertanggungjawab kepada anggota partai dan masyarakat, tidak memanfaatkan partai untuk kepentingan pribadi seseorang, partai politik harus amanah membawa aspirasi masyarakat, tidak meloloskan anggotanya yang tidak memenuhi syarat untuk dicalonkan, menghargai pendapat anggota partai dan pendapat partai lain, tidak merasa partai yang paling benar, paling baik, melaksanakan pemilu dan pilkada dengan jujur dan adil, yang di implemtasikan dalam transparansi dana kampanye, tidak mencuri start kampanye, tidak membohongi publik, tidak money politik, tidak melakukan kampanye hitam, menerima kekalahan dengan legowo dan mengurangi fanatisme partai.
Penegakkan hukum adalah salah satu prinsip demokrasi yang harus dijalankan. Namun kadangkala proses penegakan hukum terkendala oleh pelaku penegakan hukum itu sendiri, yang tidak adil dalam memutuskan perkara. Beberapa masyarakat mengatakan bahwa hukum bisa dibeli, masalah suap sudah merupakan hal yang biasa. Bagaimana mungkin seorang penegak hukum yang menangani kasus korupsi, dia sendiri terlibat suap ! Untuk itu maka para penegak hukum harus menjadikan nilai-nilai etika dalam rangka perwujudan demokrasi. Nilai persamaan hak, keadilan, kejujuran diwujudkan dengan sikap tidak membedakan siapa yang menjadi terdakwa baik dalam pembelaan maupun dalam putusan pengadilan, tidak menerima suap, tidak kolusi dan nepotisme.
Selain menjadikan etika sebagai dasar dalam membangun demokrasi perlu juga diberikan pemahaman hakikat demokrasi pada masyarakat di daerah, para fungsionaris partai politik dan organisasi masyarakat di tingkat lokal, karena pemahaman demokrasi dikalangan elit maupun masyarakat awam pada saat ini masih rendah. Hal ini dapat dilihat dari sulitnya mewujudkan rotasi kekuasaan yang diselenggarakan dengan teratur dan damai.

4. KESIMPULAN
a. Saat ini kondisi demokrasi di negara kita masih jauh dari harapan demokrasi itu sendiri, yaitu peningkatan kesejahteraan masyarakat, persamaan hak, meningkatnya partisipasi masyarakat dalam keputusan publik, pemilu yang jujur dan adil. Rendahnya pemahaman elit politik dan masyarakat terhadap demokrasi, menyebabkan demokrasi menjadi salah arah, demokrasi tidak lagi sebagai amanah masyarakat, tetapi oleh elit politik dijadikan lalat untuk mendapatkan kekuasaan, bagi masyarakat euporia demokrasi membuat mereka menjadi anarki, sehingga demokrasi berubah menjadi democrazy.
b. Agar demokrasi berjalan sesuai harapan maka perlu nilai-nilai atau norma-norma etika yang harus ditaati. Dalam Etika ada enam prinsip dasar dalam berdemokrasi , yaitu : Pertama demokrasi berlandaskan pada keyakinan nilai dan martabat manusia, sehingga melahirkan keyakinan diri, intelegensia, diskriminasi etis dan apresiasi estetika. Kedua, kebebasan dalam demokrasi diperlukan guna pengembangan moral, intelektual dan spiritual. Ketiga, menggunakan payung hukum untuk meghindarkan dari nafsu, prasangka dan hak-hak istimewa. Keempat demokrasi berlandaskan pada azas persetujuan , dimana perlu adanya kontrol kerakyatan atas isu-isu kebijakan. Yang kelima demokrasi harus menepati prinsip perbaikan dan kemajuan. Dan yang keenam prinsip persamaan (concept of equality)
c. Selain itu terdapat beberapa nilai, sikap yang harus dimiliki oleh warga negara, wakil rakyat, pemerintah, partai politik dan penegak hukum untuk mewujudkan demokrasi di Indonesia. Nilai-nilai tersebut antara lain :
1) Warga negara, menjunjung tinggi perbedaan yang diwujudkan dengan sikap tidak menang sendiri, mengakui kebenaran orang lain, mengakui kekalahan dan tidak memaksakan kehendak.
2) Wakil rakyat, amanah, jujur yang diwujudkan dengan sikap memperjuangkan kepentingan masyarakat luas, selalu menghadiri persidangan, mengikuti persidangan dengan baik, tidak menerima suap.
3) Pemerintah, amanah, bertanggungjawab, terbuka terhadap kritik, tidak membedakan pelayanan pada masyarakat, menerapkan prinsip good governance.
4) Partai Politik, amanah, tidak melakukan komersialisasi untuk suatu kedudukan, jabatan, tidak mendahulukan kepentingan partai dan fanatisme partai.
5) Penegak Hukum, adil, jujur diwujudkan dengan tidak menerima suap, memberikan keputusan yang adil dalam setiap perkara.

DAFTAR PUSTAKA

Astuti, Woro. 2009. Meluruskan Demokrasi Lokal Menggagas Kepemimpinan Daerah Yang Ideal di Era Pilkada Langsung dalam Reformasi Birokrasi, Kepemimpinan dan Pelayanan Publik, Yogyakarta, Gava Media.

Fatwa, A.M. 2004. Melanjutkan Reformasi Membangun Demokrasi , Jejak Langkah Parlemen Indonesia Periode 1999 – 2004, Jakarta, Raja Grafindo Persada

Kumorotomo, Wahyudi. 1992. Etika Administrasi negara, Jakarta, Rajawali Pers

Said, M. Mas’ud. 2005. Arah Baru Otonomi Daerah di Indonesia, Malang. UMM Pers

Sulastomo. 2007. Membangun Demokrasi Mengelola Globalisasi

Solomon, Robert C. 1987. Etika : Suatu Pengantar, Jakarta, Erlangga